quản lý tòa nhà

 

Ảnh: PanNature

 Rừng tự nhiên ở Việt Nam: Tài sản công và sở hữu toàn dân

 Việt Nam công nhận tài nguyên thiên nhiên, trong đó có rừng, là nguồn tư liệu sản xuất thuộc sở hữu chung của toàn xã hội. Hiến pháp 1992 và Hiến pháp 2013 là những căn cứ pháp lý cao nhất khẳng định và củng cố chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng; trong đó, rừng tự nhiên được định nghĩa là tài sản công và do Nhà nước đứng tên đại diện chủ sở hữu (Điều 197).

Chiểu theo Luật Dân sự 2015, quyền sở hữu đối với rừng tự nhiên sẽ bao gồm “… quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của luật” (Điều 158). Nhà nước, với vai trò đại diện chủ sở hữu sẽ có đầy đủ ba quyền này, trong đó: quyền chiếm hữu – cho phép nắm giữ, chi phối một cách trực tiếp hoặc gián tiếp đối với rừng tự nhiên (Điều 186); quyền sử dụng – cho phép khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ rừng tự nhiên và được chuyển giao cho người khác theo thỏa thuận hoặc theo quy định của pháp luật (Điều 189); và quyền định đoạt – cho phép chuyển giao quyền sở hữu tài sản, từ bỏ quyền sở hữu, tiêu dùng hoặc tiêu hủy tài sản, tức là rừng tự nhiên (Điều 192).

Dưới góc độ kinh tế, hệ thống rừng nói chung và rừng tự nhiên nói riêng, rất khó loại trừ việc sử dụng. Việc khai thác rừng của một chủ thể có thể sẽ làm hạn chế hưởng lợi từ rừng của một chủ thể khác (N.T.T Trang, 2013). Do đó, nếu không tồn tại hay vận hành không hiệu quả các thể chế có tính ngăn cấm hay loại trừ thì tài sản công như rừng tự nhiên sẽ trở thành một nguồn tài nguyên tiếp cận mở cho bất kỳ ai. Khi đó, người ta có xu hướng cạnh tranh sử dụng, khai thác rừng theo hướng tối đa hóa lợi ích cá nhân, không tính đến lợi ích của toàn xã hội. “Bi kịch tài sản công” (Tragedy of commons) (Hardin, 1968) do đó sẽ xảy ra và tài nguyên rừng sẽ cạn kiệt. Để tránh tình trạng này, cách thức phổ biến nhất mà các quốc gia thực hiện là phân bổ quyền sở hữu đối với loại tài sản công này; từ đó tạo lập nên hệ thống về quyền sở hữu, hưởng dụng – được định nghĩa là một nhóm quyền và lợi ích nhất định, tạo lập nên những mối quan hệ xã hội và các thể chế quản lý việc sử dụng và kiểm soát tài sản rừng; xác định rõ ai có quyền gì, sử dụng ra sao, trong thời gian bao lâu và trong những điều kiện gì.

Trong điều kiện Việt Nam, Nhà nước trực tiếp nắm giữ, quản lý, khai thác và định đoạt đối với rừng tự nhiên và trao quyền cho các chủ thể khác (hộ gia đình, cộng đồng, tổ chức, Ban quản lý rừng,…)  để sử dụng và hưởng lợi. Trong đó, quyền sử dụng chủ yếu được thiết lập là quyền sử dụng đối với đất rừng (giao sổ đỏ) và lâm sản (chủ yếu là gỗ), trong khi hưởng lợi từ rừng của chủ thể tùy thuộc sự phân loại rừng và hình thức giao rừng.  Khái niệm “chủ rừng” được quy định tại Luật BVPTR 2004 “… là các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao rừng, cho thuê rừng, giao đất để trồng rừng, cho thuê đất để trồng rừng, công nhận quyền sử dụng rừng, công nhận quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng và nhận chuyển nhượng rừng từ chủ rừng khác” (Khoản 4, Điều 3). Theo đó, có 7 đối tượng chủ rừng chính được xác định, đó là: ban quản lý rừng phòng hộ, ban quản lý rừng đặc dụng; hộ gia đình, cá nhân trong nước; tổ chức kinh tế, tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư tại Việt Nam; người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư tại Việt Nam; đơn vị vũ trang; tổ chức nhiên cứu khoa học. Mỗi loại chủ rừng được quy định riêng về quyền lợi, nghĩa vụ, trách nhiệm tương ứng với loại rừng mà họ được giao hoặc được thuê theo quy định pháp luật.

 

Đại hội chủ rừng lần thứ nhất (Ảnh: PanNature)

Những vấn đề của chế độ sở hữu và hưởng lợi từ rừng tự nhiên hiện tại

 Theo thống kê của Bộ NN&PTNT[1], tính đến ngày 31/12/2015, cả nước có 14,061 triệu ha rừng, trong đó 10,175 triệu ha, tương đương 72,36% là rừng tự nhiên. Tuy độ che phủ rừng của Việt Nam không ngừng tăng lên mỗi năm nhưng chất lượng rừng, đặc biệt là rừng tự nhiên lại đang trong tình trạng suy thoái nghiêm trọng do thường xuyên phải đối mặt với những sức ép rất lớn từ nạn phá rừng để khai thác lâm sản, xâm lấn hay chuyển đổi rừng sang mục đích khác. Tại sao chỉ rừng tự nhiên mới xảy ra tình trạng này?

Mâu thuẫn, xung đột lợi ích và bất bình đẳng trong tiếp cận, hưởng lợi từ rừng

 Ngược dòng lịch sử, độ che phủ rừng Việt Nam những năm 1943 là 43%. Tuy nhiên, trải qua giai đoạn chiến tranh và “đại lâm trường khai thác gỗ phục vụ phát triển đất nước” những năm 1980 đã khiến độ che phủ rừng giảm xuống chỉ còn 29%. Nguyên nhân được đề cập đến nhiều là do “rừng không có chủ”. Với quyết tâm “tất cả các mảnh đất, mảng rừng đều có chủ”, từ những năm 1990, nhà nước đã thực thi giao đất giao rừng (GĐGR) như là một chính sách trọng tâm (T.X Phúc và T.H. Nghị, 2014). Tuy nhiên, việc thực hiện GĐGR cũng phát sinh rất nhiều mâu thuẫn trong thực tế giữa các chủ thể khác nhau trên cùng địa bàn. Phổ biến là tình trạng tranh chấp giữa người dân địa phương sống gần rừng với các chủ rừng tổ chức (như ban quản lý, công ty lâm nghiệp, doanh nghiệp thuê rừng) mà xuất phát chủ yếu từ việc thiếu thông tin, thiếu đàm phán, bị loại trừ trong quá trình rà soát, quy hoạch và ra quyết định cũng như sự bất bình đẳng trong quyền tiếp cận và hưởng lợi từ rừng. Tình trang chồng lấn về quyền sử dụng đất trong hệ thống rừng đặc dụng Việt Nam là một ví dụ điển hình (N.H.Vân & N.V.Dũng, 2014). Xuất phát từ những sai sót, lỗi kỹ thuật trong quá trình quy hoạch, thành lập và mở rộng liên tục các khu rừng đặc dụng, nhiều diện tích đất lâm nghiệp (có rừng hoặc chưa có rừng) mà đã được nhà nước cấp quyền quản lý, sử dụng cho hộ gia đình, cộng đồng hoặc đã được sử dụng ổn định lâu đời lại bị quy hoạch vào trong ranh giới của các khu rừng đặc dụng và dẫn tới tình trạng “một đất hai chủ” hay nhập nhằng giữa “chủ đất” – “chủ rừng”. Tuy chưa dẫn đến những xung đột gay gắt nhưng hiện tượng chồng lấn được coi là một thách thức lớn, cản trở việc thực hiện có hiệu quả các mục tiêu quản lý, bảo vệ rừng (QLBVR) và bảo tồn đa dạng sinh học (ĐDSH); ảnh hưởng đến sinh kế của người dân do hạn chế các quyền và cơ hội tiếp cận, sử dụng và hưởng lợi từ tài nguyên rừng và đất rừng trong phạm vi ranh giới các khu rừng đặc dụng.

Từ “mỗi mảnh đất, mảnh rừng đều có chủ” đến những chủ rừng “hờ” của rừng tự nhiên…

 Như đã nói ở trên, Nhà nước (đại diện cho toàn dân) sẽ đóng vai trò chủ sở hữu tuyệt đối với rừng và chỉ công nhận quyền sở hữu đối với rừng trồng nên đối với những chủ thể được giao rừng tự nhiên, dù là chủ rừng, được cấp quyền sử dụng đất rừng (sổ đỏ) nhưng họ không có quyền sở hữu rừng.  Nói cách khác,  “chủ rừng” chỉ là một khái niệm hình thức mà hoàn toàn không có nội hàm. Bên cạnh đó, rừng tự nhiên được giao cũng chỉ giao để quản lý và bảo vệ, không phải giao để sử dụng. Vì vậy, việc giao này hoàn toàn không hình thành tài sản sở hữu đối với người được giao.

Đối với các ban quản lý rừng, mặc dù đang quản lý diện tích rừng tự nhiên tương đối lớn, chiếm tới 33% tổng diện tích rừng cả nước (T.X.Phúc và T.H. Nghị. 2014), song số diện tích này cũng đang phải đối mặt với nạn phá rừng, xâm lấn nhiều nhất. Nguồn kinh phí hạn chế, lực lượng mỏng lại phải duy trì kiểm soát trên một diện tích tương đối lớn, nguy cơ bị xâm phạm cao đã gây ra rất nhiều khó khăn và áp lực cho các ban quản lý trong công tác bảo vệ rừng. Hơn thế nữa, dù là chủ rừng, nhưng chức năng của các ban quản lý hiện nay lại thiên về quản lý nhà nước nhiều hơn, chế độ “hưởng lợi” từ rừng mà họ đang bỏ công quản lý, bảo vệ gần như không có, không được phép chuyển nhượng, góp vốn, bảo lãnh giá trị quyền sử dụng rừng như các chủ rừng khác…; ngay cả các hoạt động liên doanh – liên kết kinh doanh du lịch sinh thái cũng vướng rất nhiều vấn đề. Bên cạnh đó, ngoài việc cố gắng bảo vệ các cây gỗ lớn thì các loại lâm sản ngoài gỗ như: cây thuốc, rau rừng, măng, mật ong… lại đang được được coi như “nguồn tiếp cận mở”.  Các ban quản lý được giao rừng nhưng ai vào rừng thu hái lâm sản ngoài gỗ cũng được. Như vậy, người được giao rừng chỉ như những “ông chủ hờ” của rừng.

Chính sách GĐGR cho hộ gia đình, cá nhân có từ những năm 90 và trong gần 30 năm qua, hàng triệu ha rừng tự nhiên nghèo kiệt, đất trống đồi trọc đã được giao để người dân bảo vệ và phát triển rừng. Đến nay, rất nhiều diện tích đã trở thành rừng tự nhiên tái sinh. Nếu chiếu theo quy định, “rừng tự nhiên” là tài sản công, Nhà nước đại diện chủ sở hữu… thì công sức bao nhiêu năm qua của người dân được giao rừng gần như mất trắng (?!). Trường hợp rừng cộng đồng Vi Chring ở xã Hiếu (Kon Tum) là một ví dụ. Năm 2008, cộng đồng thôn được nhận 808,8 ha rừng sản xuất là rừng tự nhiên với mục tiêu thực hiện các nhiệm vụ bảo vệ, làm giàu rừng, phát triển lâm sản ngoài gỗ và sử dụng rừng bền vững. Theo thiết kế phương án quản lý rừng bền vững, sau 5 năm, cộng đồng có thể khai thác gỗ nhằm mục đích sử dụng cộng đồng và phần dư được bán theo mục đích thương mại để tạo thu nhập cho cộng đồng, gây quỹ phát triển rừng cộng đồng, trích nộp thuế tài nuyên và cho UBND xã phục vụ cho quản lý rừng với tổng thu nhập từ gỗ thương mại lên đến 1,7 tỷ. Tuy nhiên, tuyên bố “đóng cửa rừng tự nhiên” của Chính phủ từ năm 2010 vô hình chung… đã khóa chặt cơ hội được hưởng lợi của cộng đồng này khi không cơ quan nào “dám” phê duyệt cho họ khai thác dù là theo thiết kế bền vững. Đây chính là điểm bất cập “góp phần” triệt tiêu gần như hoàn toàn động lực của các chủ thể, nhất là hộ gia đình, cộng đồng nghèo khi nhận giao rừng tự nhiên: “… giao mà không được làm gì, không được hưởng gì thì tôi cũng không muốn nhận”[2].  Thậm chí, rất nhiều các hộ gia đình được giao rừng tự nhiên đều muốn chặt rừng để thành rừng sản xuất, rừng trồng bởi đơn giản, với rừng trồng, họ được thừa nhận quyền sở hữu đối với rừng.

Cải cách cần thiết về quyền sở hữu và hưởng dụng rừng tự nhiên

 Để giải quyết những vấn đề bất cập ở trên, cần thiết phải có những cải cách lớn để thiết lập một chế độ sở hữu và hưởng lợi từ rừng tự nhiên rõ ràng và phù hợp hơn nhằm một mặt hỗ trợ cơ quan quản lý trong công tác quản lý bảo vệ rừng, cải thiện hiệu quả nguồn lợi trên toàn bộ hệ thống, mặt khác đáp ứng nhu cầu sử dụng rừng và hưởng lợi từ rừng của người dân các địa phương.

Thứ nhất, cần xem lại định nghĩa về “rừng”. Trong dự thảo Luật BVPTR sửa đổi, rừng được định nghĩa là “… hệ sinh thái gồm quần thể thực vật rừng, động vật rừng, vi sinh vật rừng và các yếu tố khác, trong đó thành phần chính là cây gỗ, tre, nứa, họ dừa có chiều cao trên 5 m đối với hệ thực vật núi đất hoặc trên 2 m đối với các hệ thực vật khác, đạt độ tàn che từ 0,1 ha trở lên; diện tích liền vùng từ 0,5 ha trở lên”. Định nghĩa này sẽ là cơ sở để phân biệt rừng với các diện tích có thực vật khác, không phải rừng. Tuy nhiên, đây vẫn là định nghĩa thuần túy khoa học lâm nghiệp. Trong khi đó, các quy định về cơ chế quản lý, quyền, lợi ích và trách nhiệm liên quan lại được xây dựng dựa trên chế độ sở hữu về rừng – coi rừng dưới dạng tài sản, theo pháp luật Dân sự. Điều này dẫn đến những khó khăn khi áp dụng trong thực tế khi phải liên kết giữa các luật với nhau để xác định rõ ràng về quyền và nghĩa vụ liên quan đến rừng, đặc biệt là rừng tự nhiên.

Thứ hai, cần thiết phải thay đổi quy định về phân loại rừng. Chế độ sở hữu đối với rừng hiện nay chỉ phân ra theo hai loại là rừng tự nhiên là tài sản công, sở hữu toàn dân và rừng trồng thuộc sở hữu tư hoặc tập thể. Tuy nhiên, trong hệ thống phân loại rừng lại có 3 loại căn cứ vào chức năng: rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và rừng sản xuất. Điều này dẫn tới những khó khăn và phức tạp trong việc phân quyền sở hữu đối với từng loại rừng và từng chủ thể được giao loại rừng liên quan.

Phương án tối ưu, có thể nên căn cứ vào mục tiêu sử dụng, phân chia thành hai loại rừng như đề án ban đầu (Bộ NN&PTNT, 2014): (i) Rừng sản xuất hay rừng kinh tế: gồm toàn bộ diện tích rừng sản xuất, rừng phòng hộ xung yếu và ít xung yếu hiện nay; (ii) Rừng bảo vệ, bảo tồn: bao gồm toàn bộ diện tích rừng đặc dụng và rừng phòng hộ rất xung yếu. Cách thức phân loại mới này sẽ phù hợp với quy định của quốc tế, thuận lợi cho tổ chức quản lý một cách thống nhất, một mặt, giúp nhà nước có thể tập trung được nguồn lực ưu tiên cho các khu vực rừng bảo vệ, bảo tồn có giá trị đa dạng sinh học cao, mặt khác cũng tạo điều kiện mở rộng rừng sản xuất chuyên canh, thu hút các nguồn lực xã hội khác đầu tư.  Đi kèm với cách phân loại này, cần thiết lập các quy chế, hệ thống về quyền cụ thể đối với từng loại rừng được phân loại. Có lợi ích từ rừng và hưởng lợi từ rừng thì mới có thể tạo được động lực thu hút người dân tham gia bảo vệ rừng. Đây là những quyền bề mặt mà người chủ sở hữu là Nhà nước, nên chấp nhận “hy sinh” bớt để các chủ thể khác được hưởng. Như vậy thì mới hy vọng… rừng có chủ.

Trong hơn 10 triệu ha rừng tự nhiên hiện nay, cần xác định rõ diện tích nào thuộc sở hữu nhà nước, diện tích nào có thể chuyển thành sở hữu chung (cộng đồng) hay sở hữu tư nhân. Với các diện tích rừng tự nhiên cần phải bảo vệ thì chuyển sang loại rừng bảo vệ, là tài sản công, sở hữu toàn dân và nhà nước cần tập trung đầu tư nguồn lực để bảo vệ. Với rừng tự nhiên (có thể nghèo kiệt, hoặc trước đây nghèo kiệt) là rừng sản xuất thì nên được công nhận tài sản của chủ rừng, thuộc sở hữu riêng hoặc sở hữu chung (cộng đồng). Chủ rừng cần được phép khai thác theo quy trình quản lý và khai thác rừng bền vững. Quy định này sẽ tạo nên động lực lớn cho phát triển và khai thác rừng sản xuất là rừng tự nhiên từ ngay các chủ rừng.

Thứ ba, thúc đẩy xã hội hóa nghề rừng cần thông qua việc nâng cao hiệu quả các hình thức sở hữu đối với rừng.  Xã hội hóa trong ngành lâm nghiệp được hiểu là sự tham gia rộng rãi của các chủ thể trong xã hội như hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng và tổ chức vào thực hiện các hoạt động như trồng rừng, bảo vệ rừng, khai thác, chế biến lâm sản và các DVMTR, mang lại lợi ích cho các chủ thể tham gia, mà trước đó hoạt động này là do các cơ quan nhà nước thực hiện. Quá trình này cũng tạo cơ hội tiếp cận rừng bình đẳng hơn cho mọi cá nhân trong xã hội, trao quyền định đoạt nhiều hơn cho các chủ rừng đang trực tiếp quản lý rừng, chủ rừng cũng hưởng lợi ích nhiều hơn từ chính khu rừng họ đầu tư sản xuất thay vì thông qua các hoạt động của Nhà nước.

Nhu cầu vốn đầu tư cho trồng và phục hồi rừng tự nhiên là rất lớn, tổng diện tích là 10 triệu ha, với đơn giá tối thiểu 5 triệu/ha/25 năm (200.000/ha/năm) thì nhu cầu vốn hàng năm cũng là 5.000 tỷ đồng. Ngân sách nhà nước rõ ràng không thể bao cấp toàn bộ diện tích này. Xã hội hóa một bộ phận rừng tự nhiên, hay nói cách khác là đa dạng hóa hình thức sở hữu rừng tự nhiên, công nhận sở hữu riêng và sở hữu chung bên cạnh sở hữu toàn dân sẽ tạo điều kiện thu hút vốn đầu tư, bảo vệ và phát triển rừng tự nhiên, đặc biệt là rừng nghèo kiệt và rừng non đang phục hồi thành rừng tốt, có giá trị kinh tế và môi trường.

Thứ tư, xem xét thêm các định nghĩa về sở hữu và quyền đối với các loại hàng hóa sinh thái: dịch vụ môi trường rừng và các-bon.  Từ đầu những năm 2000, xu hướng “thương mại hóa” vốn tự nhiên thông qua các cơ chế như chi trả dịch vụ môi trường rừng, sáng kiến giảm phát thải khí nhà kính do mất rừng và suy thoái rừng (REDD+) đang ngày một phổ biến. Ở Việt Nam, chi trả dịch vụ môi trường rừng đã trở thành chính sách quốc gia và REDD+ cũng đang trong quá trình thực hiện để nhận chi trả. Điều này đã phát sinh vấn đề pháp lý: quyền sở hữu và hưởng lợi đối với các hàng hóa mới của hệ sinh thái rừng cần được thiết lập như thế nào với tư cách là một loại tài sản, có thể được mua bán, trao đổi trên thị trường? Đây cũng là một nội dung mới mà dự thảo Luật BVPTR cần quan tâm.

Tạm kết

Là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong lĩnh vực lâm nghiệp, sau 12 năm thực hiện, Luật BVPTR 2004 đang chính thức được dự thảo sửa đổi và sẽ trình Quốc hội thông qua vào cuối năm 2017. Đặt nội dung hưởng lợi từ rừng ở vị trí trung tâm để tạo nên các động lực trong bảo vệ, phát triển rừng cũng như đẩy mạnh phát triển nghề rừng trong nền kinh tế thị trường, quy định về “sở hữu rừng”, do đó, được đánh giá là một trong bốn thay đổi lớn nhất của Dự thảo Luật mới. Đây sẽ là cơ sở nền tảng cho việc xác lập rõ ràng hơn chế độ sở hữu và hưởng lợi từ tài nguyên rừng, đặc biệt là rừng tự nhiên đối với từng chủ thể liên quan.  Hy vọng những góp ý trên đây sẽ được ban soạn thảo cũng như các nhà hoạch định chính sách xem xét để có những cải cách cần thiết, phù hợp hơn, đáp ứng được đầy đủ nhu cầu sinh kế của người dân sống gắn bó với rừng, hướng tới mục tiêu bảo vệ, phát triển rừng, cũng như hài hòa các mối quan hệ xã hội, thể chế, quản lý đối với rừng tự nhiên trong thực tiễn.

 Nguyễn Hải Vân – Trung tâm Con người và Thiên nhiên (PanNature)