Hội bảo vệ thiên nhiên và môi trường Việt Nam

Trong khi nhiều nước giàu tài nguyên đã biến “của trời cho” này thành sự tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội thì cũng không ít nước mắc phải cái được gọi là “lời nguyền tài nguyên”.

Đặc biệt, lời nguyền này thường rơi vào các nước có thu nhập thấp và trung bình, vốn có thể chế và nguồn lực quản lý yếu kém trong giải quyết các thách thức để chuyển sự giàu có về tài nguyên thành các lợi ích phụng sự con người. Hiện tượng này tuy không mới mẻ song đang có nguy cơ lan rộng và sâu sắc hơn khi nền kinh tế bấp bênh, giá cả hàng hóa tăng. – Đó là những nhận định từ Báo cáo mang tên “Blessing or curse?” (Sự may mắn hay lời nguyền) của Tổ chức Oxford Policy Management (OPM) công bố tháng 12/2011, xin giới thiệu tới quý độc giả.

Gia tăng các quốc gia thu nhập thấp và trung bình phụ thuộc vào tài nguyên

Dựa vào định nghĩa phụ thuộc vào xuất khẩu của Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF), nghiên cứu của OPM xác định, một nước được coi là phụ thuộc vào khoáng sản khi khoáng sản chiếm từ 25% giá trị xuất khẩu trở lên. Từ đó, nghiên cứu chỉ ra sự gia tăng mạnh mẽ các quốc gia có thu nhập thấp và trung bình phụ thuộc vào khoáng sản từ năm 1996, cả về số lượng lẫn mức độ phụ thuộc. Tuy nhiên, mức độ phụ thuộc này cũng không hẳn gia tăng ở tất cả các nước: trong khi có nhiều nước thoát khỏi danh sách phụ thuộc vào khoáng sản thì danh sách này cũng đón thêm những thành viên mới. Xét về mức độ phụ thuộc vào khoáng sản, nghiên cứu đã chỉ ra ba xu hướng chính.

Thứ nhất, phân tích cho thấy ngày càng có nhiều nước thu nhập thấp và trung bình phụ thuộc vào khoáng sản hơn. Cụ thể, trong giai đoạn từ 1996 đến 2010, số các quốc gia thu nhập thấp và trung bình phụ thuộc vào xuất khẩu khoáng sản tăng 33%, từ 46 lên 61 quốc gia.

Ngoài ra, số các nước thu nhập thấp và trung bình cũng chiếm đa số trong nhóm các quốc gia phụ thuộc vào khoáng sản phi nhiên liệu. Tính đến năm 2010 có tới 80% trong số 40 nước phụ thuộc vào khoáng sản phi nhiên liệu là các nước thu nhập thấp và trung bình, trong khi con số này ở nhóm 45 nước phụ thuộc vào nhiên liệu là chưa đến 70%. Nói cách khác, các nước phụ thuộc vào khoáng sản phi nhiên liệu có xu hướng là các nước thu nhập thấp và trung bình hơn so với nhóm nước phụ thuộc vào nhiên liệu.

Thứ hai, phân tích cho thấy mức độ phụ thuộc ở các nước thu nhập thấp và trung bình vào xuất khẩu khoáng sản phi nhiên liệu tăng mạnh trong 15 năm trở lại đây, nhất là sau năm 2004, khi giá cả hàng hóa tăng vọt. Nếu năm 1996 mức độ phụ thuộc ở nhóm nước này là 12,3% thì năm 2010 con số đã là 16,6%.

Đặc biệt, giai đoạn 1996-2010, số lượng các nước phụ thuộc vào khoáng sản phi nhiên liệu tăng mức độ phụ thuộc nhiều hơn so với nhóm quốc gia phụ thuộc vào nhiên liệu: 80% số nước phụ thuộc vào khoáng sản phi nhiên liệu tăng mức độ phụ thuộc so với 73% nước phụ thuộc vào nhiên liệu. Mức độ phụ thuộc cũng tăng 18% ở nhóm nước phụ thuộc vào khoáng sản phi nhiên liệu so với 14% ở nhóm nước phụ thuộc vào nhiên liệu.

Cuối cùng, mặc dù số các nước phụ thuộc vào khoáng sản phi nhiên liệu tăng nhanh hơn, song các quốc gia phụ thuộc vào nhiên liệu vẫn dẫn đầu danh sách về mức độ phụ thuộc nói chung. Cụ thể, năm 2010, tỷ lệ phụ thuộc trung bình đối với các nước phụ thuộc vào nhiên liệu là 65% so với 50% ở nhóm nước phụ thuộc vào khoáng sản phi nhiên liệu.

Và 10 nước phụ thuộc vào khoáng sản nhiều nhất đều là các quốc gia phụ thuộc vào nhiên liệu với tỷ lệ phụ thuộc ở mức trên 90%, dẫn đầu là Angola với 98,6%. Trong khi đó mức độ phụ thuộc của 10 nước vào khoáng sản phi nhiên liệu nhiều nhất chỉ được xếp ở mức 60,4% (Mauritania) đến 83,7% (Botswana). Tỷ lệ phụ thuộc trung bình đối với 20 nước phụ thuộc vào nhiên liệu nhất là 89% so với 63% ở nhóm 20 nước phụ thuộc vào khoáng sản phi nhiên liệu.

Quản trị kém dễ rơi vào lời nguyền tài nguyên

Những kết quả phân tích trên đây có thể giúp ta hình dung một bức tranh khá ảm đạm về sự phụ thuộc của các quốc gia vào nguồn tài nguyên khoáng sản. Nó cũng phần nào cho thấy là ngày càng có nhiều quốc gia có nguy cơ phạm phải lời nguyền tài nguyên – một kết cục không mong đợi dành cho các quốc gia giàu tài nguyên. Để nhận dạng căn nguyên của những nguy cơ nhằm hóa giải lời nguyền, nghiên cứu của OPM đã đi tìm lời giải ở sự phát triển kinh tế và thể chế của các quốc gia phụ thuộc khoáng sản.

Theo nhận định của nghiên cứu, có mối liên hệ tiêu cực giữa sự phụ thuộc vào tài nguyên phi nhiên liệu và GDP đầu người. Theo đó, mặc dù không biểu lộ rõ ràng một mối quan hệ nhân quả, nhưng phân tích cho thấy các quốc gia có mức độ phụ thuộc cao vào khoáng sản phi nhiên liệu thường có mức phát triển kinh tế tính theo GDP đầu người thấp hơn các quốc gia khác. Tỷ lệ các quốc gia phụ thuộc vào khoáng sản phi nhiên liệu là các quốc gia có thu nhập thấp cũng cao hơn so với các quốc gia phụ thuộc vào nhiên liệu.

Ngoài ra, sử dụng 6 chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý, điều hành đất nước của Ngân hàng Thế giới (WGI)*, nghiên cứu đã nhận ra mối tương quan tiêu cực giữa sự phụ thuộc vào tài nguyên và phát triển thể chế của các quốc gia.

Từ nhận định rằng mức độ phụ thuộc cao vào khoáng sản gắn liền với mức phát triển kinh tế và thể chế thấp, các tác giả đã “lập bản đồ” các quốc gia phụ thuộc vào khoáng sản dựa trên sự phát triển kinh tế và thể chế nhằm nhận diện những thách thức trong việc quản lý khoáng sản của các quốc gia có mức độ phát triển kinh tế và thể chế khác nhau.

Kết quả phân tích cho thấy, đối với các nước có mức độ phát triển kinh tế và thể chế tương đối cao, nguồn lực và bộ máy quản lý hiệu quả giúp họ được trang bị khá tốt để quản lý nguồn tài nguyên khoáng sản. Tuy nhiên, những thách thức về chính trị và kinh tế của các nước này cũng lộ rõ hơn khi mức độ phụ thuộc vào khoáng sản gia tăng.

Đối với các nước có mức phát triển kinh tế và thể chế thấp hơn, nguồn lực quản lý tài nguyên có hạn là nguyên nhân khiến việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng và xây dựng năng lực để củng cố mối liên hệ giữa ngành khai khoáng và các lĩnh vực khác của nền kinh tế bị hạn chế.

Các nước này đồng thời gặp áp lực phải tiêu thụ nhanh chóng “của trời cho” và thường là để trang trải các khoản chi định kỳ thay vì đầu tư vào sản xuất. Trong khi đó, cơ chế quản trị kém khiến sự minh bạch thông tin và tác động của xã hội nhằm chi phối việc sử dụng nguồn thu khoáng sản của chính phủ cũng bị hạn chế. Hơn nữa, việc phụ thuộc nhiều vào nguồn viện trợ càng làm các nước này thêm nguy cơ chịu tác động của lời nguyền tài nguyên.

Đặc biệt, các nước có nguy cơ mắc phải lời nguyền tài nguyên nhất là các nước phụ thuộc nặng nề vào xuất khẩu khoáng sản để đổi lấy ngoại tệ do dễ tổn thương trước những biến động của thị trường quốc tế. Đây cũng là đồng thời là những nước yếu kém về nguồn lực kinh tế và thể chế.

Hóa giải lời nguyền

Ngày nay đã có rất nhiều nước nhận thức được những tác động do ngành khai thác mang lại và áp dụng các biện pháp để giảm thiểu; có thể coi Sáng kiến Minh bạch ngành khai thác (EITI) là một ví dụ. Các thể chế tài chính cũng áp dụng Nguyên tắc Xích đạo như một lá chắn an toàn trước những tác động tiêu cực về kinh tế -xã hội mà các dự án khai thác do họ đầu tư có thể gây ra.

Tuy nhiên, vẫn còn rất nhiều nước phụ thuộc vào khoáng sản đứng trước nguy cơ rơi vào bẫy của “lời nguyền tài nguyên” do nhiều thách thức khác nhau, phụ thuộc vào thể chế, kinh tế cũng như bối cảnh lịch sử, chính trị. Song dẫu sao, trong sự khác biệt ấy, cũng có những giải pháp chung mà tất cả các nước đều có thể áp dụng để giảm nguy cơ trở thành nạn nhân của lời nguyền tài nguyên. Đó là lý do OPM đưa ra 6 khuyến cáo dưới đây:

Nhận thức và quản lý rộng hơn các tác động kinh tế vĩ mô

Nguồn ngoại tệ nước ngoài lớn chảy vào một nền kinh tế nhỏ, đang phát triển rất dễ gây ra các tác động tiêu cực tới nền kinh tế vĩ mô. Khi nguồn ngoại tệ này được chuyển thành đồng tiền địa phương thì ngay cả khi tỷ giá hối đoái được cố định, lạm phát vẫn có thể xảy ra. Điều này khiến chi phí sản xuất trở thành sức ép đối với các nhà sản xuất địa phương, hạn chế khả năng cạnh tranh của các ngành xuất khẩu sử dụng nhiều nhân lực hơn ngành khoáng sản như sản xuất và nông nghiệp.

Chính vì thế, thách thức đối với chính quyền và ngành khai thác là nhận thức được các tác động kinh tế một cách vĩ mô hơn. Trong đó, cách tiếp cận theo chu kỳ kinh tế (economic life cycle approach) có thể giúp kiểm soát các kỳ vọng và cảnh báo tới các nhà lập chính sách về dòng tiền cần kiểm soát trong tương lai. Về phần mình, các công ty nên cam kết tích cực với các cơ quan tài chính để chia sẻ dự báo về sản xuất và nguồn thu.

Sử dụng nguồn thu khoáng sản để đầu tư vào sản xuất

Việc thiếu các hệ thống quản lý tài chính công hiệu quả ở một số nước nghèo, kết hợp với nhu cầu phổ biến về tăng nguồn chi công có thể dẫn đến sự “vung tay quá chán” và các khoản chi tiêu định kỳ.

Chính vì vậy, để đảm bảo rằng tài nguyên có thể mang lại nguồn lợi lớn, các chính phủ nên sử dụng nguồn thu từ ngành công nghiệp khai thác đầu tư trở lại vào khu vực sản xuất thay vì trang trải các khoản chi thường kỳ như tiền lương hoặc các dự án tốn tiền nhiều của mà không thiết thực.

Đưa ngành khai thác lại gần hơn với các hoạt động kinh tế khác

Đa dạng hóa kinh tế là một mục tiêu quan trọng với nhiều quốc gia phụ thuộc vào khoáng sản. Mặc dù cần nhiều vốn và ít nhân công, khai thác mỏ hiện đại lại sử dụng nhiều yếu tố đầu vào khác. Nếu nhu cầu này được đáp ứng bởi các công ty địa phương thì tổng lợi ích việc làm mà ngành khai khoáng mang lại có thể lớn hơn nhiều lợi ích từ nguồn lao động trực tiếp.

Chính vì vậy, để gia tăng lợi ích kinh tế và xã hội, cần hợp nhất ngành công nghiệp khai thác với các hoạt động kinh tế khác bằng cách tăng cường sự hợp tác giữa công ty khai thác với các nhà cung cấp địa phương, các nhà tài trợ và các tổ chức phi chính phủ. Tương tự, các nhà tài trợ và các công ty có thể làm việc với các chính phủ để nhận diện và giải quyết các khó khăn mà các nhà cung cấp địa phương đang gặp phải thông qua việc cung cấp vốn, hỗ trợ kỹ thuật, hoặc các sáng kiến đào tạo nghề.

Nhận thức và giải quyết các tác động kinh tế-xã hội địa phương

Trong khi tạo ra nhiều việc làm và thu nhập cho người dân bằng cách cung cấp hàng hóa và dịch vụ liên quan, ngành công nghiệp khai thác cũng đồng thời tạo ra những tác động tiêu cực cho cộng đồng địa phương như lạm phát, nhập cư ồ ạt và ô nhiễm…

Đặc biệt, các tác động này thường xảy ra trước khi hoạt động sản xuất thực sự bắt đầu, khi các công ty chưa nộp thuế và tiền thuê mỏ. Để có nguồn quỹ giải quyết các tác động này, các sáng kiến như Hiến chương về Tài nguyên Thiên nhiên (NRC) khuyến khích đấu giá mỏ như một cách để có nguồn thuế sớm trong chuỗi giá trị khoáng sản. Tuy nhiên, trên thực tế, không có gì đảm bảo rằng quỹ này sẽ đến được với địa phương.

Thậm chí, nếu ngành khai khoáng có nguồn quỹ để giải quyết tình trạng này thì chính quyền và cộng đồng địa phương cũng thường thiếu năng lực để triển khai các dự án xã hội một cách hiệu quả. Chính vì vậy, các nhà tài trợ và công ty khai thác nên giúp địa phương xây dựng năng lực cần thiết trên cơ sở nhận thức rằng chính quyền địa phương mạnh hơn là vì quyền lợi của tất cả các bên.

Giảm các căng thẳng xã hội tiềm ẩn bằng cách kiểm soát các kỳ vọng

Khoảng cách giữa sự kỳ vọng của địa phương và nguồn thu mà một khu mỏ có thể thực sự mang lại thường là nhân tố dẫn đến những căng thẳng về mặt xã hội.

Chính vì thế các công ty và chính quyền đều có lợi trong việc kiểm soát những kỳ vọng đó bằng cách thiết lập và duy trì đối thoại với cộng đồng. Điều này giúp công ty công bố một cách cởi mở và trung thực các dự báo về số việc làm tạo ra, yêu cầu về kỹ năng lao động và số thuế phải nộp.

Áp dụng cơ chế trách nhiệm giải trình

Trách nhiệm giải trình trong khung thể chế và quản trị tài nguyên cần phải có trong mọi khâu của chuỗi giá trị khai thác, từ khâu cấp phép, giám sát tác động đến huy động nguồn thu, chi tiêu và đóng dự án. Theo đó, chính sách hợp lý cần phải đi đôi với việc thực thi cẩn trọng và công tác thanh tra sát sao. Do bản chất bấp bênh của các nguồn thu tài chính, ngành công nghiệp khai khoáng dễ bị ảnh hưởng bởi nạn tham nhũng của chính quyền; bản chất khó dự báo cũng khiến ngành này dễ bị chi phối bởi các mạng lưới bảo trợ.

Trong nhiều trường hợp EITI có thể giải quyết thành công vấn đề này, tuy vẫn được coi là một sáng kiến chưa toàn diện. Hiến chương về Tài nguyên thiên nhiên có thể là công cụ giúp tăng cường trách nhiệm giải trình trong chuỗi giá trị rộng hơn của ngành khai thác hiện đang được thảo luận để làm cơ sở cho một mô hình mới của EITI. Theo đó sẽ có nhiều bên liên quan tham gia vào quá trình giám sát thực thi EITI. Đây là một hướng đi đầy hứa hẹn dù vẫn chứa đựng những rủi ro nhất định.

* *

*

Sự bấp bênh của nền kinh tế toàn cầu và sự tăng trưởng của các nền kinh tế mới nổi cho thấy khả năng giá dầu khí và các khoáng sản khác vẫn được duy trì ở mức tương đối cao. Đây là cơ hội cho các nước kém phát triển song đồng thời cũng đặt ra nhiều thách thức. Trong khi tác động kinh tế và xã hội của ngành khai thác là vô cùng phức tạp và dễ trở thành vấn đề chính trị thì chỉ khi chính phủ và các công ty khai thác bắt tay với nhau để xúc tiến các biện pháp giảm nhẹ, tài nguyên mới có thể là của trời cho chứ không phải là một lời nguyền.

(*) Theo WGI, chất lượng quản lý – điều hành của chính phủ được đo lường thông qua sáu yếu tố: (1) ổn định chính trị/không có bạo lực, (2) hiệu quả hoạt động của chính phủ, (3) chất lượng của luật pháp, (4) thực thi pháp luật, (5) kiểm soát tham nhũng, và (6) tiếng nói và trách nhiệm.